Hiểu đúng về khu vực công và nợ công

Thời báo Kinh tế Sài Gòn, ngày 03/03/2017,       http://www.thesaigontimes.vn/157474/Hieu-dung-ve-khu-vuc-cong-va-no-cong.html,           Về thống kê, nếu xây dựng đầy đủ SNA 2008, ta có thể biết được nợ của chính phủ và nợ của doanh nghiệp tài chính, phi tài chính thuộc nhà nước, tư nhân nội địa và tư nhân nước ngoài cũng như nợ của khu vực công.

Nợ công của Việt Nam tính theo định nghĩa của Liên hiệp quốc (SNA 2008) đã lên đến 210% GDP. Hệ thống tài khoản quốc gia 2008 (SNA 2008) của Liên hiệp quốc, thay thế các SNA 1993, SNA 1968 trước đó, là nguyên tắc cơ sở cho thống kê kinh tế được soạn thảo và thông qua nhằm xử lý các yếu tố mới trên thị trường mà mọi tổ chức quốc tế có nhiệm vụ thực hiện và các nước được khuyến cáo thực hiện. Hệ thống này chia nền kinh tế làm năm khu vực thể chế chính gồm: khu vực doanh nghiệp tài chính, khu vực doanh nghiệp phi tài chính, khu vực chính phủ, khu vực hộ gia đình và khu vực nước ngoài. Ngoài ra, còn có định nghĩa về khu vực công bao gồm chính phủ và doanh nghiệp nhà nước. Khi thực hiện theo hệ thống này, ta có thể có thống kê đối với mọi khu vực về giá trị tăng thêm, trao đổi về thu nhập, tài chính giữa các khu vực, cũng như thay đổi về nợ hay tổng số nợ, tổng giá trị tài sản có và giá trị vốn tự có của từng khu vực. Người nào quan tâm cũng có thể dễ dàng tìm được các thông tin chuẩn mực trên của Mỹ, Canada, Nhật, Úc và nhiều nước châu Âu vì yêu cầu của chính phủ và thị trường đối với các thống kê trên hàng năm và thậm chí hàng quí. Là nguyên tắc quốc tế, nhưng nhiều nước, do điều kiện khác nhau về khả năng tài chính nhằm thu thập thông tin hoặc về chính trị nội địa, vẫn chưa thực hiện. Chính vì thế, bài viết này nói rõ thêm về khu vực công và nợ công. 1. Khu vực công (public sector) Khu vực công đã được định nghĩa bao gồm (a) khu vực chính phủ và (b) khu vực doanh nghiệp nhà nước. Khu vực chính phủ bao gồm các đơn vị chính phủ hoặc đơn vị “vô vị lợi” do chính phủ kiểm soát với nhiệm vụ cung cấp các hàng hóa và dịch vụ công phi thị trường. Khu vực này gồm: chính phủ trung ương, chính quyền địa phương và các quỹ bảo hiểm xã hội (gồm quỹ hưu trí cho công nhân viên nhà nước và quỹ bảo hiểm xã hội nói chung cho xã hội kể cả khu vực tư nhân như hưu trí, tuổi già, thất nghiệp, y tế). Cách phân tổ có thể mềm dẻo cho phép xếp các quỹ bảo hiểm vào thẳng chính phủ trung ương và địa phương thay vì xếp riêng rẽ, tùy thuộc vào khu vực chính phủ có trách nhiệm. Các quỹ hưu trí có thể xếp vào từng tiểu khu chính phủ, nhưng quỹ bảo hiểm xã hội (cho thất nghiệp và hưu trí hay người già) chung cho cả nền kinh tế, có đóng góp của cả khu vực tư nhân là trách nhiệm của chính phủ trung ương. Khu vực doanh nghiệp nhà nước trong lĩnh vực tài chính và phi tài chính là doanh nghiệp do nhà nước nắm trên một nửa cổ phần hoặc theo quy định của pháp luật có quyền quyết định chính sách và quyền bổ nhiệm hội đồng quản trị hoặc giám đốc. Biên giới giữa khu vực chính phủ và khu vực doanh nghiệp nhà nước là điều cần xác định vì nó là yếu tố quyết định mức thiếu hụt ngân sách và nợ chính phủ. Từ những năm 1980 bắt đầu có sự xuất hiện của các công cụ tài chính mới trên thị trường cho phép chính phủ “làm xiếc” với thiếu hụt ngân sách nhằm giảm lãi suất chính phủ vay hoặc giữ ghế của đảng cầm quyền khỏi bị chỉ trích là chi tiêu quá trớn, đặc biệt ở châu Âu, và nhất là đối với những nước muốn trở thành thành viên của khối EU. Một cách thường làm là chính phủ thiết lập các đơn vị tài chính đặc biệt, thường là ở nước ngoài, do chính phủ trực tiếp điều hành và chỉ đạo, mà đơn vị không có trách nhiệm gì về nợ hay thành quả. Các đơn vị này cho doanh nghiệp nhà nước vay lại để thực hiện chi tiêu của nhà nước. Để đối phó với trường hợp này, SNA 2008 quy định là doanh nghiệp tài chính đặc biệt thuộc nhà nước và doanh nghiệp nhà nước có nhiệm vụ chi tiêu đặc biệt cũng phải xếp vào khu vực chính phủ. Nợ của quỹ bảo hiểm xã hội (tức là giá trị quỹ đối với người được hưởng tính cho đến lúc chết ở thời điểm hiện tại) phải đưa vào nợ là điểm mới trong SNA 2008. 2. Cần thống kê nợ nào Về mặt thống kê, như đã nói, nếu xây dựng đầy đủ SNA 2008, ta có thể biết được nợ của chính phủ và nợ của doanh nghiệp tài chính, phi tài chính thuộc nhà nước, tư nhân nội địa và tư nhân nước ngoài cũng như nợ của khu vực công. Tuy nhiên, cho đến nay các tổ chức quốc tế như Quỹ Tiền tệ quốc tế (IMF), Ngân hàng Thế giới (WB) vẫn chậm trong việc thiết kế chỉ tiêu cần thiết về nợ. Tài liệu hướng dẫn về quản lý nợ công xuất bản năm 2014 (Revised Guidelines for Public Debt Management) vẫn chủ yếu tập trung vào nợ chính phủ và phân tích các tình huống có thể ảnh hưởng lớn đến chi ngân sách, nhưng lại để cho các nước tự ý ứng dụng cho ý niệm nợ công. Và như thế nợ công ở đây không thể hiểu là nợ của khu vực công theo định nghĩa của SNA. Một trong những lý do chưa đổi mới là vì trước khi có SNA 1993, phân tích tài chính giữa các khu vực thể chế trong hệ thống SNA chưa được nhấn mạnh, mà vẫn tập trung chủ yếu vào liên hệ sản xuất giữa các hoạt động kinh tế. IMF hay WB chỉ tập trung vào nợ chính phủ, và vì thế nợ công và nợ chính phủ trước đây được hiểu là đồng nghĩa; và có khi lẫn lộn với ý niệm nợ quốc gia (national debt), mà ở Mỹ, có nghĩa là nợ của chính phủ liên bang; còn ở Anh có nghĩa là nợ của chính phủ trung ương qua phát hành trái phiếu. Bản hướng dẫn trên viết: “Quản lý nợ cần bao gồm những trách nhiệm tài chính mà chính phủ thực hiện quyền kiểm soát... Quản lý nợ công rộng như thế nào tùy thuộc vào tính chất của khung chính trị và thể chế của từng nước... Chính quyền trung ương cần theo dõi và tính đến khả năng ảnh hưởng có thể xảy ra do việc bảo lãnh nợ của các chính quyền cấp dưới và doanh nghiệp nhà nước, và nếu được, phải biết đến nghĩa vụ tài chính của cả nợ công và tư”. Cách viết như thế thì có nghĩa là nếu cần thì phải xem xét nợ mà chính quyền bảo lãnh, nợ của cả khu vực doanh nghiệp nhà nước và tư nhân. Cách viết mở rộng như thế, có thể hiểu là IMF hay WB khi xem xét nợ sẽ đánh giá tình hình của từng nước khác nhau. 3. Nợ công của Việt Nam Không như các nước khác có khu vực doanh nghiệp nhà nước không đáng kể, Việt Nam có khu vực doanh nghiệp nhà nước rất lớn, trong rất nhiều trường hợp, dù Chính phủ không bảo lãnh nợ, Chính phủ cũng không thể xóa trách nhiệm trả nợ (mà tài liệu trên gọi là bảo lãnh ngầm). Ngoài ra, nợ đầm đìa có thể đưa đến việc mất khả năng trả nợ, ảnh hưởng đến sản xuất có thể đưa đến phá sản, Chính phủ mất vốn, và đương nhiên đóng góp vào ngân sách qua thuế sẽ giảm hẳn. Chưa hết, số đất đai đưa cho doanh nghiệp nhà nước sử dụng đã có thể tạo ra nguồn ngân sách đáng kể nếu cho tư nhân thuê. Nợ công của Việt Nam tính theo định nghĩa ở đây đã công bố trên TBKTSG số ra ngày 9-2-2017 là 210% GDP, gần bằng nợ công của Trung Quốc là 225% GDP. Theo Business Insider (18-2-2017), nợ của Trung Quốc tương đương khoảng 241% GDP vào năm 2015 là nợ của cả nền kinh tế, đến cuối năm 2016 con số này đã cao hơn 250% GDP. Do đó, thống kê về nợ của Việt Nam cần có thống kê về nợ công trong đó có nợ chính phủ, nợ doanh nghiệp nhà nước, cũng như nợ của các khu vực thể chế khác (như nợ của doanh nghiệp tư nhân và hộ gia đình). Mọi khoản nợ, nếu vượt mức an toàn, biến thành nợ xấu, đều có thể tác dụng xấu đến nền kinh tế, kể cả đưa đến khủng hoảng. Vũ Quang Việt