Phản đối thu phí: Khởi đầu của các hệ lụy chính sách về BOT

Thời báo Kinh tế Sài Gòn, ngày 20/11/2015,          http://www.thesaigontimes.vn/138614/Phan-doi-thu-phi-Khoi-dau-cua-cac-he-luy-chinh-sach-ve-BOT.html,         Mới đây, người dân đã chặn xe đại biểu Quốc hội Dương Trung Quốc để phản ứng việc thu phí ở trạm thị trấn Lương Sơn, trên quốc lộ 6 tỉnh Hòa Bình. Bí thư Tỉnh ủy Hòa Bình Bùi Văn Tỉnh cho rằng người dân cần “thông cảm” và “tạo điều kiện cho nhà đầu tư thu hồi được vốn”, và “nếu đặt trạm thu phí ở vị trí cao hơn, lại có đường nhánh, người dân sẽ né...”.

Người dân phong tỏa trạm thu phí ở thị trấn Lương Sơn, quốc lộ 6, tỉnh Hòa Bình hôm 7-11. Ảnh: laodong.com.vn Trong khi đó, khi thảo luận về dự thảo Luật Phí, lệ phí tại Quốc hội, dẫn chứng việc này, đại biểu Quốc hội Trương Trọng Nghĩa đề nghị những con đường độc đạo thì Nhà nước phải làm, không để tư nhân làm rồi thu phí quá cao. Chúng ta có thể thấy điều gì từ hai sự việc này? Nhà nước phải đảm bảo quyền tự do đi lại Việc người dân phản đối quyết liệt hoạt động của trạm thu phí Lương Sơn nói trên là hành động bột phát, do sự bức bối của nhu cầu đi lại. Tuy nhiên, phân tích từ góc độ pháp lý thì toàn bộ câu chuyện này không đơn giản. Có ít nhất ba phạm trù cần xem xét: quyền tự do đi lại của người dân, trách nhiệm phát triển cơ sở hạ tầng của Nhà nước và quyền kinh doanh của nhà đầu tư. Điều 23 của Hiến pháp 2013 đã khẳng định: “Người dân có quyền tự do đi lại...”, vậy nếu không có đường thì người dân đi bằng gì? Đương nhiên, đổi lại “quyền của dân” là trách nhiệm của Nhà nước phải xây đường cho dân đi. Trách nhiệm này của Nhà nước không chỉ có tính nguyên lý mà đã được quy định rõ tại Luật Giao thông đường bộ: Nhà nước phải tập trung mọi nguồn lực để phát triển các kết cấu hạ tầng đường bộ. Ở các nước xứ lạnh, sau khi xây đường cho người dân đi mà nếu đường có băng tuyết phủ, trơn trượt dẫn đến người đi bị tai nạn thì chính quyền phải chịu trách nhiệm bồi thường. Chính quyền có “cãi lý” không? Thưa không, bởi đó là sự sòng phẳng: Người dân nộp thuế cho anh, anh xây đường và sở hữu nó, tức đương nhiên phải chăm sóc và bảo dưỡng để cho người sử dụng nó được an toàn. Vậy thôi! Có thể coi người dân là “bên thứ ba” trong cơ chế PPP (đầu tư theo hình thức đối tác công - tư), nhưng tuyệt nhiên không phải là “bên bị hại” hay duy nhất chỉ là “bên bị hại”! Cho nên, câu chuyện tư nhân hóa việc xây đường sá và hạ tầng, cũng như đầu tư theo hình thức đối tác công - tư (PPP) không như ta vẫn thường nói với nhau bằng cái mỹ từ “xã hội hóa”, vốn rất mập mờ về chữ nghĩa. Quốc hội phải quyết định việc Nhà nước từ bỏ một phần nghĩa vụ quan trọng này và cho phép tư nhân tham gia gánh vác và thu lợi, và điều đó cần được thể chế hóa bằng luật chứ không phải một nghị định của Chính phủ. Trở lại quyền kinh doanh của nhà đầu tư. Đó cũng là quyền hiến định và đương nhiên cũng phải được tôn trọng theo nghĩa, anh bỏ vốn xây đường thì anh được quyền thu phí sử dụng. Vấn đề mức phí cao hay thấp và thu bao nhiêu năm là chuyện kỹ thuật, sẽ được tính toán sao cho minh bạch và thỏa đáng là được. Khi câu chuyện ở Lương Sơn, Hòa Bình xảy ra, có ý kiến cho rằng người dân được đi đường tốt hơn thì phải trả tiền và kêu gọi nhà đầu tư giảm giá cho người nghèo địa phương theo kiểu “rón tay làm phúc” (!). Cả hai cách tiếp cận đó đều không đúng. Tuy nhiên, nhà đầu tư không có lỗi mà lỗi thuộc về chính quyền, ở chỗ anh không bảo đảm cho người dân có quyền lựa chọn, tức phải có hai con đường, một đường tư nhân chất lượng cao cho người có khả năng chi trả, và con đường kia vẫn đạt chuẩn nhưng chất lượng có thể thấp hơn cho người khác đi. Nhìn sang các nước trong khu vực, như Thái Lan, với con đường từ trung tâm Bangkok ra sân bay, người ta đã làm như vậy. Nếu không làm được thế, Nhà nước vừa không làm tròn trách nhiệm về phát triển hạ tầng, vừa không cho người dân thực hiện đúng vai trò của một người tiêu dùng theo Luật Bảo vệ người tiêu dùng năm 2010, trong đó ghi nhận một quyền cơ bản là người tiêu dùng có quyền lựa chọn hàng hóa và dịch vụ. Hay nhìn từ góc độ khác, đang chỉ có một con đường cho người dân đi, ta lại giao nó cho tư nhân đầu tư, khai thác, lại còn tính toán lập trạm ở đâu để ngăn chặn dân không cho “trốn” nộp phí, thì điều đó có nghĩa là tạo lập sự độc quyền cưỡng bức, phá hoại thể chế kinh tế thị trường được xây dựng bao năm qua. Để giải bức xúc về phí Những bức xúc của người dân, doanh nghiệp liên quan đến các con đường BOT, BT đang tập trung vào mức phí phải đóng được cho là quá cao. Cục Quản lý giá (Bộ Tài chính) đang soạn thảo quy định theo hướng chuyển từ phí sang cơ chế giá, trong đó Bộ Giao thông Vận tải định giá đối với quốc lộ, đường cao tốc còn UBND tỉnh định giá đối với đường do địa phương quản lý, đồng thời những tuyến đường song song sẽ thực hiện theo cơ chế giá thị trường. Cái lý của người dân theo nhìn nhận chung đơn giản lắm: anh gọi là phí, thuế hay thậm chí chuyển sang xu hướng “dịch vụ hóa” đi nữa, thì đó chỉ là một - là các khoản anh thu và chúng tôi phải nộp. Trong câu chuyện BOT, giá hay phí sử dụng đường là do sự thỏa thuận giữa chủ sở hữu (đối với các thương quyền đầu tư và khai thác cơ sở hạ tầng) và nhà đầu tư tư nhân. Nếu là dự án đường quốc gia thì chính quyền trung ương, có thể là Bộ Giao thông Vận tải, sẽ chịu trách nhiệm đàm phán, còn nếu là đường địa phương thì là UBND tỉnh. Tuy nhiên làm sao để phân định thế nào là đường quốc gia và đường địa phương? Chúng ta đã có luật về chính quyền địa phương, nhưng trong đó hoàn toàn không thấy các quy định tài sản của chính quyền địa phương là gì. Nếu chúng ta chủ trương phân quyền thì phải làm rõ các quyền về sở hữu và tài sản giữa chính quyền ở trung ương và địa phương, tức không có cái “tài sản nhà nước” chung chung. Các con đường quốc gia đương nhiên vẫn đi qua các địa phương, tuy nhiên thuộc sở hữu của trung ương và do các bộ, ngành quản lý, bao gồm cả việc đàm phán và thỏa thuận về BOT. Và tương tự đối với các đường địa phương. Nói một cách tổng thể, quyền sở hữu các con đường nằm trên khu vực công thổ, như một nguyên lý bất di bất dịch, cuối cùng vẫn phải thuộc về Nhà nước, dù là trung ương hay địa phương. Các con đường BOT, về tính chất pháp lý là sự nhượng quyền, do đó chỉ là tài sản tư nhân một cách có thời hạn, và sau khi hết hạn hợp đồng, sẽ tiếp tục do chính quyền quản lý. Về câu chuyện thuế, phí hay giá dịch vụ, cần quay trở lại nguyên lý ban đầu rằng Nhà nước khi làm đường thì không được thu phí hay bất cứ tiền sử dụng nào. Và nếu có thu thì đó chính là thuế, một loại thuế không hợp lý nhưng do cần nguồn thu nên Nhà nước vẫn muốn đặt ra để thu. Nói thêm về hạch toán đối với thuế, có thể vận dụng nguyên lý “thu tiền nào thì sử dụng vào việc ấy” nhưng riêng với đường sá đi lại thì không thể áp dụng bởi vì nó thuộc phạm trù “trách nhiệm bảo đảm thiết yếu” của Nhà nước, song hành với phạm trù “quyền cơ bản” của người dân. Vậy đâu là giải pháp đối với các dự án BOT đường bộ đang hoạt động và nhà đầu tư thu phí theo cam kết và thỏa thuận với chính quyền? Trước hết về pháp lý, phải khẳng định rằng bất cứ thỏa thuận nào mà ngăn cản thực hiện quyền tự do đi lại chính đáng của người dân đều là trái Hiến pháp. Do đó, nó phải được sửa đổi theo hướng bảo đảm cho người dân có quyền giao thông tối thiểu. Quyền này đặc biệt nhạy cảm đối với người dân thuộc nhóm yếu thế và người dân sống tại địa phương, bởi việc đi lại của họ còn liên quan đến thực thi các quyền cơ bản khác như sinh kế, khám chữa bệnh, học hành hay thăm nom người thân... Trên cơ sở lập luận nói trên, hai bên ký kết hợp đồng BOT có thể đàm phán để thỏa thuận lại nhằm hài hòa giữa việc kinh doanh của chủ đầu tư và bảo đảm quyền cơ bản của người dân. Tóm lại, có thể coi người dân là “bên thứ ba” trong cơ chế PPP, nhưng tuyệt nhiên không phải là “bên bị hại” hay duy nhất chỉ là “bên bị hại”! Nguyễn Phú Đức