Kỳ hợp thứ 8 Quốc
Hội khóa 13 sẽ thảo luận Luật Chính quyền địa phương. Để giúp cho việc tìm hiểu xu thế tự quản của
chính quyền, đặc biệt là chính quyền đô thi trên thế giới, xin gửi đến Quý Bạn đọc
bài viết của Ông Diệp Văn Sơn - Chủ tịch Chi hội Quản lý Hành chính, Hội Tư vấn
HASCON, Nguyên Phó Vụ trưởng Bộ Nội vụ, Nguyên Phó trưởng Đại diện Bộ Nội vụ
tại Miền Nam.
Ở Việt Nam, chính quyền địa phương tự quản chỉ
xuất hiện ở cấp làng xã. Chính quyền địa phương tự quản từ khi thành lập nước
Việt Nam dân chủ cộng hoà (1945) theo Hiến pháp 1959 có hình thức khu tự trị
Việt Bắc và khu tự trị Tây Bắc. Đến Hiến pháp năm 1980 hình thức khu tự trị
không được đề cập. Do đối tượng quản lý đối với khu vực nông thôn và khu vực đô
thị có nhiều đặc thù khác nhau, cho nên nhiều năm qua xuất hiện nhiều đòi hỏi
phải tổ chức quản lý đô thị khác với tổ chức quản lý nông thôn. Rõ ràng là việc
tổ chức quản lý cào bằng đối với hai khu vực này là không phù hợp với khoa học
về tổ chức quản lý. Nhà nước đã từng ban hành Pháp lệnh thủ đô và Nghị định
93/2001/NĐ-CP phân cấp một số lĩnh vực quản lý cho Thủ đô Hà Nội và Thành phố
Hồ Chí Minh. Tuy nhiên sự phân cấp như vậy chưa đủ tầm, chưa phát huy hết nguồn
lực của hai thành phố lớn và có thể nói rộng ra cả hệ thống đô thị của cả nước.
Đã đến lúc đặt vấn đề tự quản đô thị ở tầm Luật Đô thị. Khó khăn ở đây là ở nước
ta chưa có tiền lệ tự quản đô thị. Vì vậy cách tốt nhất là tham
khảo kinh nghiệm của thế giới. Hy vọng rằng, trong khuôn khổ bài tham luận,
cung cấp cho hội thảo một số thông tin khá khiêm tốn xung quanh vấn đề Đô thị
tự quản.
1 – Phi tập trung hoá
quyền lực và thẩm quyền là một xu hướng của thời đại.
Phi tập trung hoá quyền lực
và thẩm quyền, đặc biệt trong lĩnh vực hành chính, của Trung ương cho các đơn
vị cấp dưới là điều quan trọng đối với việc ổn định chính trị, cung cấp dịch vụ
có hiệu quả, giảm đói nghèo và tăng cường dân chủ bình đẳng. Tuy vậy, khi bị
nhận thức sai lệch hoặc áp dụng một cách máy móc đối với hoàn cảnh của từng
quốc gia, phi tập trung hoá cũng mang lại những rủi ro. Xu hướng phi tập trung
hoá diễn ra rất mạnh mẽ ở Châu Âu và Mỹ La tinh, tuy nhiên ở những nước đang
phát triển xu hướng này cũng đang diễn ra với nhiều sáng kiến đáng quan tâm.
Khái niệm phi tập trung hoá được định nghĩa là “dỡ bỏ một số quyền lực hoặc sự
kiểm soát tập trung đối với nhiều lĩnh vực khác nhau, thường là những lĩnh vực đang
diễn ra trong các hoạt động khác nhau của đất nước”.
Phi tập trung hoá hành chính
có liên quan chặt chẽ đối với thể chế chính trị của mỗi quốc gia, tuy nhiên
trong chừng mực nào đó nó có sự độc lập tương đối.
Có các đối tượng phi tập trung hoá như sau:
Phi tập trung hoá theo lãnh
thổ; phi tập trung hoá theo chức năng; phi tập hoá theo hành chính; phi tập
trung hoá tài chính.
Phi tập trung hoá theo bốn
cấp độ:
- Phi tập trung cấp độ một:
là chuyển khối lượng một số công việc hành chính từ chính quyền trung ương cho
các địa phương.
- Ủy quyền: Ở cấp độ cao hơn
của phi tập trung hoá cấp độ một.
- Trao quyền: Trao quyền là
cấp độ cao hơn cấp độ uỷ quyền.
- Tự quản: Tự quản là cấp độ
cao nhất của phi tập trung. Khi tiến hành phi tập trung hoá các chức năng cần
quan tâm đến các nguyên tắc sau:
- Cần quan niệm phi tập trung hoá là phương tiện
chứ không phải là mục đích tự thân. Mục đích của phi tập trung hoá là nâng cao
chất lượng chung của hoạt động quản lý nhà nước.
- Cần có sự đồng thuận và hỗ trợ của các khu vực
khác nhau trong việc áp dụng các biện pháp phi tập trung hoá.
- Trong trường hợp phi tập trung hoá là một bước
phát triển mới, các tổ chức chính quyền bên dưới cần có thời gian để học hỏi và
từng bước thích nghi với hệ thống mới. Đồng thời, cần thiết lập các cơ chế kiểm
soát điều tiết để hướng dẫn các hoạt động của chính quyền cấp dưới.
- Phi tập trung hoá phải bao gồm hàng loạt các
chính sách tiếp nối được tính toán, cần nhắc kỹ lưỡng và việc thi hành các
chính sách cần phải được lập kế hoạch và thực hiện cẩn thận. Những rủi ro do
các hành động vội vàng là rất lớn ở các nước đang phát triển.
- Thông thường, hiến pháp quốc gia cần bao hàm các
định hướng cơ bản của việc phi tập trung hoá, các đạo luật xác định các thông
số cụ thể và các quy tắc hành chính quy định chi tiết việc thi hành. Ở các nước
mà các đạo luật về phi tập trung hoá được ban hành lẻ tẻ, thì cần phải hệ thống
hoá toàn bộ luật pháp liên quan đến phi tập trung hoá nhằm duy trì tính thống
nhất và phát hiện các điểm trùng lặp và không nhất quán.
- Bảo đảm rằng các cơ chế nhằm duy trì sự tham gia
của công chúng và sự tự chủ trong việc ban hành quyết định được quy định trong
khuôn khổ pháp lý, điều tiết và thể chế hoá trong quá trình thực hiện. Các cơ quan
chính quyền cấp dưới cần được hướng dẫn trong việc khuyến khích công dân tham
gia vào quá trình ban hành quyết định.
- Xác định rõ ràng trách nhiệm của mỗi cấp chính
quyền và những trách nhiệm chung của các cấp chính quyền trung ương và địa phương.
Để tránh tình trạng cạnh tranh không lành mạnh và nhầm lẫn trong các trách
nhiệm, điều quan trọng là phải xác định cụ thể những chức năng nào sẽ được uỷ
quyền, phi tập trung hoặc trao quyền. Phi tập trung các chức năng có phạm vi
trong toàn quốc và chính quyền trung ương muốn kiểm soát trực tiếp; uỷ quyền
các chức năng đặc biệt và thuần tuý kỹ thuật, và trao quyền thực hiện các chức
năng thuộc phạm vi của địa phương.
- Trong phạm vi có thể được, các chức năng của
chính quyền phải được phân cho cấp chính quyền thấp nhất. Phải có lý do xác đáng,
như không đủ khả năng thực hiện hoặc cần phải mở rộng ra bên ngoài, thì mới có
thể phân các chức năng đó cho các cấp chính quyền cao hơn.
- Bảo đảm rằng các cấp chính quyền bên dưới có đủ
năng lực thực hiện chức năng và trách nhiệm được giao. Việc chuyển các chức năng
và thẩm quyền cho chính quyền cấp dưới cần phải tương thích với việc chuyển
giao công nghệ, kỹ năng và các nguồn nhân lực, tài chính.
- Bảo đảm sự phát triển nguồn nhân lực và xây dựng
năng lực tổ chức cho đến thời điểm các chính quyền cấp dưới có thể độc lập duy
trì các nhu cầu của mình.
- Đặc biệt trong việc trao quyền, chính quyền
trung ương cần ban hành các quy định bảo đảm tiêu chuẩn quốc gia của các dịch
vụ công và ngăn cản các hành động của chính quyền địa phương can thiệp vào hoặc
mâu thuẫn với mục đích và chính sách quốc gia.
- Cho phép chính quyền địa phương có một mức độ
linh hoạt trong việc thi hành các chỉ thị phi tập trung hoá.
Điều quan trọng là chính quyền có biện pháp bảo đảm
sự phối hợp theo chiều dọc giữa các cấp chính quyền và khuyến khích sự phối hợp
theo chiều ngang giữa các đơn vị và chính quyền cấp dưới ở cấp khu vực và thành
phố. Sự phối hợp giữa các cơ quan cần dẫn đến các hành động đồng bộ của các cơ
quan sở tại, tránh trùng lặp bộ máy nhân viên và các chương trình, và khai thác
việc giảm chi phí. Cần chú ý để tránh tình trạng chính quyền trung ương kiểm
soát quá nhiều hoặc kiểm soát không đầy đủ.
Lợi ích tiềm năng của phi tập trung hoá bắt nguồn
chủ yếu từ mối quan hệ tiếp xúc gần gũi mà các thiết chế chính quyền địa phương
có thể có với cư dân của mình. Phi tập trung hoá có thể: (i) khuyến khích sự
tham gia của công chúng vào việc ban hành quyết định của chính quyền; (ii) tạo
ra các cơ hội để có một chính quyền có trách nhiệm hơn; (iii) lập nên một chính
quyền công khai và minh bạch hơn và (iv) giảm thiểu căng thẳng và các khó khăn
về tài chính đối với chính quyền trung ương. Do đó, phi tập trung hoá có thể
dẫn đến một nền hành chính có hiệu quả và uyển chuyển hơn vì: (i) chính quyền
có thể thiết kế các dịch vụ của mình phù hợp với các nhu cầu khác nhau của xã
hội và thúc đẩy ổn định chính trị, thống nhất quốc gia và (ii) các tổ chức xã
hội dân sự đều có vai trò trong việc duy trì hệ thống chính trị.
Tùy thuộc vào thể chế nhà nước như nhà nước liên
bang hay nhà nước đơn nhất mà cấp độ phi tập trung hoá có khác nhau. Ở nước ta
là một nhà nước đơn nhất, thực hiện việc quản lý nhà nước theo ngành và lãnh
thổ và áp dụng khái niệm phân cấp trung ương địa phương. Tuy nhiên chưa làm
rõ ranh giới giữa ngành và lãnh thổ cũng như đối với từng đặc điểm lãnh thổ đặc
thù khác nhau (nông thôn và đô thị) vai trò của ngành đến đâu vẫn là một câu
hỏi còn bỏ ngỏ.
2 – Xu thế quyền tự quản của chính quyền địa
phương nói chung.
Mức độ độc lập của các cơ quan chính quyền cấp dưới
là khác nhau giữa các nước. Một số nước thì trao quyền tự trị hoàn toàn cho
chính quyền địa phương và được cơ quan dân cử ở địa phương giám sát. Tại một số
nước khác, chính quyền địa phương chỉ đơn giản là các cơ quan trực thuộc chính
quyền trung ương, do chính quyền trung ương thành lập và người đứng đầu chính
quyền cấp dưới cũng do chính quyền trung ương bổ nhiệm và miễn nhiệm. (Trên
thực tế, chính quyền cấp dưới ở các nước có cơ cấu đơn nhất không thể hoàn toàn
độc lập với chính quyền trung ương).
Tỉnh trưởng hoặc thống đốc thường là những chính
trị gia do chính quyền trung ương bổ nhiệm và họ đóng vai trò kép: vừa là người
đứng đầu chính quyền tỉnh, vừa là người đại diện cho chính quyền trung ương.
Tại một số nước, chính quyền cấp tỉnh - với đội ngũ nhân sự gồm những nhân viên
của các bộ và cơ quan trung ương - chỉ là cánh tay kéo dài của các bộ ở trung ương
xuống các đơn vị mà nó giám sát. Các quốc gia khác nhau cũng có những xu hướng đối
lập nhau trong việc phân chia các khu vực theo ảnh hưởng chính trị (một số quốc
gia, kể cả nhà nước liên bang và nhà nước đơn nhất như Inđônêxia và Vương quốc
Anh đều trao quy chế tự trị cho một số vùng), và phân chia thành các khu vực
hành chính (chẳng hạn như trường hợp của Pháp và Nhật Bản). Tại Italia, mặc dù
các khu vực có quyền tự trị đáng kể, vẫn có một vài khu vực có quy chế đặc biệt
dựa trên đặc trưng riêng về ngôn ngữ và dân tộc.
Tại các nền kinh tế chuyển đổi ở khu vực Đông Âu
và Liên Xô cũ, các dịch vụ công được thực hiện thông qua các đơn vị chính quyền
được phân cấp còn chưa rõ ràng do ảnh hưởng của truyền thống tập trung hoá cao độ
trước đây. Các văn bản luật quy định việc thành lập chính quyền cấp cơ sở tại Đông
Âu nhấn mạnh sự khác biệt giữa hệ thống mới so với hệ thống tập trung hoá đã
tồn tại trước đây. Thái độ đối với chính quyền tỉnh và vùng vẫn còn chưa rõ
ràng. Một mặt, chính quyền vùng bị nghi ngờ là đại diện của chính quyền trung ương,
và do vậy là mối đe dọa đối với quyền tự chủ mới mẻ của chính quyền cấp cơ sở.
Mặt khác, lại có sự thừa nhận chung là do quy mô nhỏ của các cơ quan chính
quyền tự chủ cấp cơ sở, nên rất khó có thể chuyển giao tất cả các chức năng cho
họ, đặc biệt là các chức năng liên quan tới địa bàn rộng.
Do vậy, tại các nền kinh tế chuyển đổi, có một cảm
nhận về sự cần thiết phải có các cơ quan dân cử tại cấp tỉnh/vùng để thực hiện
việc quản lý địa phương và một số chức năng điều tiết trong phạm vi thẩm quyền
của địa phương. Tuy nhiên, điều này lại chưa được thực hiện bởi vẫn còn các
tranh chấp về phạm vi lãnh thổ và bởi sự lo ngại của chính quyền cấp cơ sở về
việc mọi quyền lực tập trung trong cơ quan có thẩm quyền do dân cử trong trường
hợp cơ quan này thuộc về một lực lượng chính trị khác. Tại hầu hết các nước, mô
hình chung là có các cơ quan của chính quyền trung ương ở địa phương - đó là
thống đốc khu vực tại Bungari, văn phòng quận tại Cộng hoà Séc, voivods (khu
vực) ở Ba Lan, chính quyền khu vực và quận, huyện ở Xlôvakia…
Trong khi chính quyền địa phương được hiểu là bao
gồm các đơn vị hành chính cung cấp trực tiếp dịch vụ công cho dân chúng, thì
các đơn vị này cũng không có vị trí như nhau trong cơ cấu chính quyền địa phương
ở tất cả các nước. Philippin coi tất cả các cấp chính quyền bên dưới là chính
quyền “địa phương” trong khi Inđônixia cũng như đa số các nước khác coi cấp địa
phương chỉ là các cấp dưới cấp tỉnh. Trong cơ cấu chính quyền hai cấp ở Bắc Mỹ
và nhiều nước châu Âu, cấp hạt là cấp chính quyền ở bên trên, thành phố tự trị
hoặc cộng đồng thôn xã là cấp chính quyền bên dưới. Nhật Bản lại có cơ cấu
chính quyền địa phương một cấp dưới cấp tỉnh hoặc khu vực. Cơ cấu chính quyền
hai cấp dường như có một số ưu thế đáng kể trong việc thực hiện quản lý có hiệu
quả đối với cộng đồng dân cư nằm ngoài phạm vi của chính quyền thành phố và
việc phối hợp lập kế hoạch xây dựng cơ sở hạ tầng.
Theo truyền thống từ thời thuộc địa, Ấn Độ có gần
600 đơn vị hành chính cấp huyện, chịu trách nhiệm báo cáo lên cấp tỉnh mà nó
trực thuộc. Các đơn vị cấp huyện này có sự khác biệt đáng kể về quy mô, có thể
từ vài chục nghìn dân tới vài triệu dân. Chính quyền trung ương và chính quyền
bang có quyền thay đổi ranh giới lãnh thổ của các đơn vị cấp huyện và dưới cấp
huyện, và có thể sáp nhập các đơn vị với nhau bằng cách này hay cách khác. Nhìn
chung, cấp dưới huyện không có vai trò tự trị, mặc dù như đã đề cập, các làng,
xã thường có quyền tự trị.
Chính quyền thành phố tự trị có thể báo cáo trực
tiếp lên chính quyền trung ương hoặc tỉnh, hay có thể là một bộ phận của bộ máy
hành chính huyện tuỳ theo quy mô và tính chất của thành phố. Các đơn vị trực
thuộc thành phố, như các uỷ ban dân phố hoặc hội đồng dân cư, là mắt xích cuối
cùng trong sợi dây liên kết giữa chính quyền và dân chúng.
Hệ thống
hành chính cho khu vực nông thôn thường có sự khác biệt và phụ thuộc rất nhiều
vào các yếu tố văn hoá và truyền thống. Tại rất nhiều quốc gia ở châu Á và châu
Phi, các tổ chức thuộc làng, xã được coi như những viên gạch xây dựng nên cơ
cấu chính quyền cấp cơ sở, và sau đó tạo nên cơ cấu chính quyền cấp huyện (là
tập hợp của nhiều làng tiếp giáp nhau). Đồng thời, tại một số nước, đại diện
của chính quyền trung ương hoặc cấp tỉnh được thiết lập để chịu trách nhiệm điều
hành và phối hợp hoạt động của các cơ quan (theo mô hình quận của Pháp). Tại
một số nước châu Á, cơ chế phi tập trung dân chủ hoá, theo hình thức hội đồng
dân cử ở cấp huyện và cấp dưới huyện, cũng được đưa vào mô hình này.
Việc thành lập chính quyền địa phương đặt ra những
vấn đề đặc biệt cho một số nước ở châu Phi và khu vực Thái Bình Dương - những nước
vẫn tuân theo các mô hình mang tính tập quán ngay cả trong thời kỳ còn là thuộc
địa. Hệ thống tập quán tồn tại chủ yếu ở các nước châu Phi, mặc dù các truyền
thống tập quán vẫn được duy trì song song với hệ thống chính thống tại các nước
phát triển như Niu Dilân và Hoa Kỳ, và một số nước đang phát triển như Ấn Độ.
Tại châu Phi, Uganđa là nước đã có những nỗ lực nghiêm túc nhất trong việc dân
chủ hoá các quyền của người bản địa (theo tập quán) thông qua các hội đồng địa
phương không phụ thuộc vào các phe phái. Tandania cũng đã thành công cả trong
việc trao quyền cho các cấp cơ sở và xây dựng nhận thức ở tầm quốc gia vượt ra
khỏi khuôn khổ chật hẹp của bộ tộc - là một trong những ví dụ điển hình của
châu Phi.
Quá trình xây dựng hiến pháp ở các nước khu vực
Thái Bình Dương làm bộc lộ hai vấn đề: phi tập trung hoá và vai trò của hệ
thống tập quán cũng như của các nhà lãnh đạo. Việc lãnh thổ quốc gia nằm rải
rác trên các hòn đảo và việc xây dựng hình ảnh đất nước mới làm cho vấn đề phi
tập trung hoá và chia sẻ quyền lực để chấp nhận hơn đối với dân chúng. Tuy
nhiên, vai trò truyền thống của các nhà lãnh đạo theo tập quán, được lựa chọn
theo các phương thức đã được chấp nhận từ lâu đời, lại khác hẳn so với vai trò
mà họ được phân công theo các quy định pháp luật đối với chính quyền cấp cơ sở.
Khi được giới thiệu tham gia vào chính quyền địa phương, các nhà lãnh đạo được
bầu theo tập quán mất đi một số quyền và trách nhiệm mà họ vẫn được hưởng theo
truyền thống. Như Hughes (1998) đã đề cập, tập quán được sắp xếp thành bộ luật
không còn là tập quán, vì nó đã mất đi năng lực cố hữu là điều chỉnh cho phù
hợp với những thay đổi hoàn cảnh và thái độ của cộng đồng.
Quản lý nông thôn rất quan trọng đối với chất lượng
cuộc sống của hàng triệu công dân, và chính vì thế ở hầu hết các nước, vấn đề
quản lý nông thôn không chỉ đơn giản được coi là một chức năng của chính quyền
cấp tỉnh. Đặc biệt ở các nước có lãnh thổ phân bổ rộng và rải rác cũng như các
nước đang triển khai các chương trình xoá đói giảm nghèo và dịch vụ xã hội trên
phạm vi rộng, việc quản lý bằng các quyết định “từ xa” của các cơ quan không có
tính chất đại diện không mang lại hiệu quả và độ tin cậy. Nhu cầu phải có một cơ
cấu tổ chức hiệu quả cho quản lý nông thôn xuống tới tận các làng xã đã được
thừa nhận tại hầu hết các nước đang phát triển.
Mô hình chính quyền tự quản cho các vùng nông thôn
mới xuất hiện tại nhiều nước châu Á là mô hình trong đó có một hội đồng xã ở
cấp cơ sở, cấp thứ hai tiếp theo là cấp liên xã và đứng trên cùng của hệ thống
là cấp huyện với các thành viên được bầu theo phương thức gián tiếp. Cơ cấu
chính thức này được chỉnh sửa bằng các quy định của luật tục và các tổ chức tự
quản.
Tại Ấn Độ - nơi hệ thống quản lý cấp huyện được
quy định trực tiếp trong hiến pháp - các hội đồng huyện (cùng với các đại diện
của khu vực đô thị) còn xây dựng kế hoạch phát triển cho toàn huyện. Luật phi
tập trung hoá của Inđônêxia năm 1999 cũng quy định vai trò tương tự cho chính
quyền cấp huyện được hình thành từ bầu cử. Dimbabuê hợp nhất các hội đồng nông
thôn và hội đồng huyện thành 57 hội đồng huyện nông thôn vào năm 1993. Những cố
gắng tương tự cũng được triển khai ở Nam Phi sau khi chế độ phân biệt chủng tộc
sụp đổ và ở nhiều nước châu Phi khác. Tại hầu hết các nước, có rất nhiều ví dụ
có thể dẫn ra về sự tồn tại song song của các cộng đồng địa phương và các cơ
quan chính thức, trong đó các cộng đồng địa phương quản lý các trường học, cung
cấp dịch vụ y tế, hệ thống thuỷ lợi…
Tại một số nước, các tổ chức bán chính phủ như các
cơ quan phát triển cũng hoạt động như các cơ quan có thẩm quyền ở địa phương, đại
diện cho các khách hàng của họ. Trong một số trường hợp, các thị trấn được xây
dựng xung quanh các nhà máy chế tạo lớn cũng được phép cung cấp các dịch vụ xã
hội. Một số cơ quan có thẩm quyền địa phương không thuộc thành phố này còn được
phép thu thuế và các khoản chi phí dịch vụ khác để trang trải chi phí hoạt động.
Một vài nhận xét
- Xu thế phi tập trung hoá đã chuyển đổi cơ chế
quản lý nhà nước ở rất nhiều quốc gia trong những thập kỷ gần đây.
- Sự phi tập trung hoá ở nhiều cấp độ khác nhau
tuỳ thuộc từng quốc gia.
- Xu thế tự quản (phi tập trung hoá ở cấp độ cao
nhất) là xu thế phổ biến của cơ chế quản lý chính quyền địa phương.
- Tính tự quản đối với chính quyền địa phương nói
chung thường được quy định ở cấp thấp nhất, cấp chính quyền cơ sở. Mặc dù phân
chia và quan niệm thế nào là chính quyền cơ sở cũng như quy mô của cấp này ở
mỗi quốc gia có khác nhau. Nhưng phổ biến là cấp làng xã thực hiện cơ chế tự
quản đối với khu vực nông thôn.
- Đối với đô thị thực hiện cơ chế tự quản.
- Xuất phát từ quan niệm chức năng rất quan trọng
của chính quyền là cung cấp dịch vụ công cho cộng đồng dân cư, cấp chính quyền
tự quản là cấp chính quyền cung cấp dịch vụ công thuận lợi nhất do tính chủ động
cao.
- Cấp chính quyền cơ sở ở nông thôn gần cộng đồng
dân cư nhất, thuận tiện trong việc cung cấp dịch vụ công nên thực hiện cơ chế
tự quản là hợp lý.
- Do không gian hẹp không chia cắt nên chính quyền
đô thị rất gần cộng đồng dân cư đô thị nên rất thuận tiện trong việc cung cấp
dịch vụ công vì thế chính quyền đô thị cần phải thực hiện cơ chế tự quản.
3 - Tự quản đô thị.
Mặc dù quá trình đô thị hoá diễn ra ở tất cả các nước,
nhưng lại có sự khác biệt đáng kể về mức độ, quy mô và tính chất của quá trình
này tại các nước khác nhau. Trên toàn thế giới hiện nay có trên 300 thành phố
có 1 triệu dân trở lên và trong số đó 200 thành phố là ở các nước đang phát
triển. Trong năm 2000, trong số 20 thành phố cỡ lớn (hay “siêu thành phố”) có
trên 10 triệu dân, có tới 17 thành phố thuộc về các nước đang phát triển, trong
đó 12 thành phố là ở khu vực châu Á. Chính quyền đô thị tự quản phải làm gì, và
bằng nguồn lực nào là những điểm khác biệt ở từng nước và từng đô thị. Tuy
nhiên, nhìn chung, các dịch vụ công của đô thị ở hầu hết các nước đều bao gồm:
● Thu gom rác và xử lý chất thải;
● Cấp và thoát nước;
● Dịch vụ môi trường, bảo dưỡng hệ thống đèn đường,
công viên và khu vui chơi, giải trí;
● Dịch vụ y tế và giáo dục cơ bản (chỉ có tại một
số nước, thường là do chính quyền trung ương cung cấp);
● Một số phúc lợi xã hội (chẳng hạn, chỗ ở cho người
vô gia cư);
● Giao thông nội thị;
● Quy hoạch đô thị và bộ máy cưỡng chế;
● Công trình công cộng và nhà ở;
● Cứu hoả và các dịch vụ khẩn cấp khác;
● Quy định về giao thông.
Trách nhiệm đối với cảnh sát và hệ thống nhà
tù thường không được giao cho các cơ quan chính quyền thành phố, trừ một số nước thuộc Tổ chức Hợp tác và
phát triển kinh tế (OECD) (ví dụ, Hoa Kỳ). Tại nhiều nước châu Á, việc phát
triển các khu vực đô thị thường gặp khó khăn do định hướng của các chính trị
gia trong việc chú ý phát triển khu vực nông thôn, làm cho các nguồn lực bị
phân tán vào các dự án phát triển nông thôn không hiệu quả. Có tình trạng, do
sự lo ngại về việc các dịch vụ ở đô thị lại phải cung cấp cho dòng người di cư
từ khu vực nông thôn đã khiến cho chính quyền các đô thị kiên quyết ngăn chặn
dòng người di cư tới thành phố, thậm chí bằng cách từ chối cung cấp những dịch
vụ cơ bản cho người dân ở các khu ổ chuột. Số lượng lớn những người bầu cử từ
khu vực nông thôn tiếp tục nuôi dưỡng xu hướng chống lại những khoản đầu tư
quan trọng vào xây dựng cơ sở hạ tầng đô thị tại nhiều nước, trong khi các
chính sách nhằm vào số đông dân cư cũng không ủng hộ việc tự hạch toán của các
dịch vụ đô thị.
Cũng sẽ có ích khi xem xét các cách thức khác nhau
để hình thành nên các chức năng đô thị. Các nước theo truyền thống tổ chức
chính quyền địa phương của Anh có xu hướng coi các chính quyền tự quản địa phương
là các cơ quan cung cấp dịch vụ, và xác định các chức năng, nguồn tài chính,
ranh giới lãnh thổ cũng như sự kiểm soát của trung ương trong mối tương quan
với vai trò này. Các nước theo truyền thống châu Âu lục địa lại có khuynh hướng
quy định các chức năng khác nhau cho chính quyền trung ương và địa phương và
cho phép có sự khác biệt đáng kể về quy mô chính quyền tự quản và năng lực cung
cấp dịch vụ. Sự khác biệt này làm cho các đô thị ở những nước châu Âu lục địa
có quy mô nhỏ hơn nhiều so với đô thị ở Vương quốc Anh hoặc các nước chịu ảnh hưởng
của truyền thống Anh. Do đó, các nước theo truyền thống của Pháp có thể cho
phép thực hiện sự phân quyền để bảo đảm sự hợp tác ở cấp địa phương và cấp bang
trong việc thực hiện các chức năng như thi hành pháp luật. Khác với các nước
theo truyền thống của Anh, các nước châu Âu lục địa (và cả Nhật Bản) trao “thẩm
quyền chung” cho các chính quyền thành phố: các thành phố tự quản có thể
làm bất kỳ việc gì có lợi cho công dân địa phương mình và không thuộc thẩm
quyền của chính quyền trung ương. Trong mô hình chức năng kép đang được
thực hiện rộng rãi ở hầu hết các nước đang phát triển và các nước Đông Âu, các
thành phố tự quản, trong khi vẫn là các đơn vị tự quản ở cấp cơ sở, còn phải
chịu trách nhiệm thực hiện một số chức năng do chính quyền trung ương hay chính
quyền tỉnh uỷ nhiệm (gọi là cơ quan hay vai trò được phân cấp).
Các hệ thống thành phố tự quản.
“Đô thị” (urban) khác với “thành phố tự quản”
(municipal). Một cơ quan dịch vụ của thành phố tự quản là một thực thể hành
chính, trong khi các dịch vụ đô thị có thể và thường được nhiều cơ quan không
thuộc thành phố thực hiện. Tuy nhiên, tại nhiều nước khác nhau, chính quyền đô
thị luôn được xem là đồng nghĩa với chính quyền thành phố tự quản.
Quy chế thành phố tự quản ở các nước khác
nhau là rất khác nhau, gồm có hình thức theo luật định và uỷ quyền. Tại các nước như Hoa Kỳ và Vương
quốc Anh, chính quyền đô thị không được hiến pháp quy định, trong khi chính
quyền đô thị tại hầu hết các nước châu Á, châu Phi, Đông Âu, Mỹ La tinh và châu
Âu lục địa lại được quy định bởi hiến pháp. Đồng thời, chính quyền đô thị ở các
nước khác nhau cũng lại khác nhau do sự khác biệt về đặc điểm dân cư và văn
hoá. Do đó, vấn đề đặt ra là liệu các thành phố tự quản trong một số nước
có nên có cơ cấu thống nhất hay không, hay cơ cấu chính quyền thành phố nên được
điều chỉnh cho phù hợp với điều kiện của từng địa phương cụ thể.
Một số nước quy định về quyền lực và nguồn lực của
các cơ quan chính quyền đô thị trong hiến pháp, còn một số nước khác lại để cho
chính quyền trung ương hoặc cấp tỉnh quy định các vấn đề này trong các mệnh
lệnh hành pháp hoặc các quy định mà nó ban hành. Pháp luật thường quy định
những cơ cấu khác nhau cho thành phố cỡ lớn và cỡ nhỏ, và đôi khi còn cho
phép thành lập liên minh các thành phố tự quản và các hội đồng quận gồm có các đại diện của đô thị
và của các khu vực địa phương trong các quy hoạch tổng thể. (Quy chế của các
thành phố trung tâm thường được quy định trong một văn bản luật riêng).
Trong quá trình phục hồi các chính quyền địa phương
tự quản, Hunggari đã tái thiết lập cơ cấu địa phương hai cấp truyền thống với
các hạt, quận (megyjk) là cấp trên và các thành phố tự quản là cấp cơ sở. Việc
có một hệ thống pháp luật và quy định thừa nhận sự khác biệt đáng kể trong năng
lực quản lý các thành phố tự quản có quy mô khác nhau, thông qua việc phân loại
chính quyền địa phương thành các cấp khác nhau, là điều cần thiết và có ích.
Các chính quyền thành phố tự quản được lập
nên thông qua bầu cử không phải là phổ biến như người ta tưởng. Phần lớn các chính quyền thành phố tự
quản được điều hành bởi các cơ quan do chính quyền trung ương hoặc chính quyền
tỉnh bổ nhiệm. Sự miễn cưỡng trong việc thừa nhận chính quyền thành phố hình
thành do bầu cử và các cơ quan địa phương tự quản với vai trò là các cơ quan
chủ yếu để quản lý địa phương chính là lực cản chính đối với việc quản lý thành
phố có hiệu quả.
Trong trường hợp cơ quan chính quyền thành
phố tự quản hình thành qua bầu cử, quyền hành pháp có thể được trao cho (i) thị trưởng thành phố do dân trực tiếp
bầu (như ở Trung và Đông Âu, Nhật Bản, hầu hết các thành phố ở Bắc và Nam Mỹ);
(ii) các hội đồng uỷ ban (như ở các nước theo truyền thống của Anh ở khu vực
châu Á và châu Phi); (iii) các hội đồng uỷ ban và một thống đốc do chính quyền
hay do chính hội đồng bổ nhiệm (ở Nam Á); (iv) thị trưởng do hội đồng dân cử
lựa chọn (một số nước Tây Âu và một số thành phố ở châu Á); hoặc (v) hệ thống
thị trưởng trong hội đồng, trong đó, các uỷ viên hội đồng được bầu cùng lúc với
người đứng đầu hội đồng.
Mô hình lãnh đạo về mặt hành pháp thông
qua chức danh thị trưởng hay thị trưởng trong hội đồng ngày càng trở nên phổ
biến. Điều này phần
nào giải thích cho tình trạng manh mún, phân hoá quyền lực trong nội bộ chính
quyền thành phố tự quản. Cơ cấu lãnh đạo này sẽ có hiệu quả hơn nếu được một
nhà quản lý cao cấp chuyên nghiệp như “người quản lý thành phố” hỗ trợ. Cơ cấu
này đặc biệt có hiệu quả trong tình hình có sự phân hoá chức năng bởi vì thị trưởng
được bầu có thể đại diện cho các lợi ích của địa phương trước các cơ quan nhà nước
khác, hoặc trước các cấp chính quyền; có thể liên kết sự lãnh đạo về chính trị
với quản lý hành chính và tiến hành các giao dịch có tính thương lượng phối hợp
để huy động các nguồn lực và thực hiện các chương trình phát triển.
Kinh nghiệm của các nước châu Á cho thấy năng
lực của thị trưởng trong việc thực hiện quyền lãnh đạo có hiệu quả phụ thuộc
vào cách thức bầu cử, độ dài của nhiệm kỳ, và vào việc thị trưởng thực hiện quyền lực của mình với cơ
chế trách nhiệm cá nhân hay tập thể. Năng lực này cũng phụ thuộc vào cách thức chính
quyền trung ương thực hiện sự kiểm soát hàng ngày đối với hoạt động của hội đồng
thành phố. Tại Nhật Bản, Hoa Kỳ và một số nước đang phát triển ở khu vực châu
Á, Đông Âu và Mỹ La tinh, thị trưởng được dân bầu trực tiếp. Quyền điều hành được
tập trung vào thị trưởng và chỉ chịu sự giám sát của một hội đồng do nhân dân
bầu ra để phê duyệt ngân sách, thành lập đơn vị mới, bổ nhiệm các chức vụ quan
trọng và hoạch định các chính sách lớn. Hội đồng không thể miễn nhiệm thị trưởng
(mặc dù một số nước như Ấn Độ quy định thị trưởng có thể bị chính quyền tỉnh
miễn nhiệm theo các thủ tục công bằng). Có thể dẫn chứng rất nhiều vị thị trưởng
có phương pháp lãnh đạo sáng tạo, hạn chế tham nhũng, phát triển cơ sở hạ tầng
thành phố, thiết lập mối quan hệ hợp tác với xã hội công dân. (Chẳng hạn thị trưởng
thành phố Colombo, Xri Lanca, đã thành công trong việc đưa hệ thống quản lý
thành phố tới gần dân hơn, trên cơ sở hợp tác với các doanh nghiệp và xã hội
dân sự và cho phép công dân tham gia vào các quá trình lập kế hoạch và ra quyết
định). Thị trưởng thành phố La Paz, Bôlivia, vào đầu những năm 1990 đã biến một
thành phố tham nhũng và kiệt quệ thành một thiết chế hoạt động tương đối hiệu
quả và ổn định về tài chính.
Mô hình thị trưởng được bầu gián tiếp
thông qua hội đồng thành phố cũng tương tự như mô hình bầu thủ tướng trong hệ
thống cộng hoà nghị viện. Mô hình này thường được các nước châu Á và châu Phi theo truyền thống Anh
áp dụng. Lợi thế của mô hình này là tránh được xung đột giữa thị trưởng với hội
đồng, nhưng nó lại làm cho các thị trưởng phụ thuộc nhiều vào các động thái
chính trị của đảng cầm quyền và vào chính vị trí của mình trong cơ cấu quyền
lực của đảng cầm quyền. Tại một số nước theo truyền thống của Anh, quyền điều
hành thường được chia sẻ giữa một uỷ ban thường trực và các uỷ ban chuyên môn
của hội đồng. Gắn liền với mô hình uỷ ban, thậm chí ngay cả ở Vương quốc Anh là
nguy cơ có sự chậm trễ và thao túng về chính trị trong các chính quyền địa phương.
Một hình thái khác của mô hình bầu thị trưởng
gián tiếp là mô hình thị trưởng trong hội đồng, được áp dụng ở một số thành phố như Calcutta, Ấn Độ,
Đảng chiếm đa số bầu ra nhóm uỷ viên hội đồng cùng với người đứng đầu hội đồng.
Mỗi uỷ viên hội đồng chịu trách nhiệm về một bộ phận cụ thể, nhưng lại đồng
thời hoạt động với tư cách là thành viên của tập thể điều hành dưới sự lãnh đạo
của thị trưởng. Hệ thống này chú ý nhiều đến các chi tiết quản lý và quy tắc hướng
dẫn cho những người đứng đầu các bộ phận. Tuy nhiên, sự thành công của mô hình
này lại phụ thuộc vào năng lực của thị trưởng trong việc xử lý những xung đột
và chồng chéo về chức năng nhiệm vụ. Mô hình này cũng bị tác động bởi những rủi
ro tương tự như trong mô hình nội các ở cấp trung ương, bao gồm cả chương trình
hành động cá nhân của các uỷ viên hội đồng. Hệ thống của thành phố Calcutta
hoạt động có hiệu quả, vì hệ thống thang bậc theo chiều dọc của đảng cầm quyền
thắng thế ở cả cấp tỉnh và cấp thành phố, và tại đây cũng có ít rủi ro do những
bất đồng nội bộ có thể làm hỏng các công việc được thực hiện trên cơ sở nguyên
tắc tập thể.
Tại một số nước châu Á và châu Phi, nơi
các thị trưởng không phải được bầu mà do chính quyền hành pháp trung ương bổ
nhiệm, quyền lực của thị trưởng phụ thuộc vào mức độ độc lập mà chính quyền
trung ương cho phép trong quản lý thành phố.
Trong bất kỳ mô hình nào, quyền lực chính trị cũng
phải được hỗ trợ bởi một chính quyền hành pháp mạnh (uỷ viên hội đồng thành
phố, người quản lý thành phố, thư ký thành phố hay các chức danh tương tự). Người
đứng đầu cơ quan hành pháp thành phố ở các nước khác nhau lại được bổ nhiệm
theo các cách thức khác nhau. Trong mô hình của Anh, người đứng đầu cơ quan
hành pháp được thị trưởng bổ nhiệm và được hội đồng phê chuẩn, do đó
phải chịu trách nhiệm báo cáo trước cả hai đối tượng trên. (Mô hình bổ nhiệm
này thường được thể hiện bằng các hợp đồng có thời hạn nhưng có thể gia hạn
trong một thời gian nhất định). Tại các nước theo truyền thống của Hoa
Kỳ, thị trưởng mạnh có quyền lựa chọn người quản lý thành phố, thường là có sự
chấp thuận của hội đồng thành phố. Tại các nước châu Âu lục địa và Nhật Bản, người
đứng đầu cơ quan quản lý thành phố có thể là người được cơ quan trung ương biệt
phái, hoặc có thể là người được thị trưởng bổ nhiệm và thực hiện chức năng
theo hợp đồng có thể gia hạn, với sự phê chuẩn của hội đồng thành phố sau một quy
trình tuyển chọn mang tính cạnh tranh.
Tại một số nước đang phát triển theo truyền thống
tổ chức chính quyền địa phương của Anh, người quản lý hành chính đứng đầu
tại các thành phố lớn do chính quyền trung ương hoặc chính quyền cấp tỉnh bổ
nhiệm trong số các nhân sự đang là cán bộ công chức. Thông thường, việc
bổ nhiệm có rất ít hoặc hầu như không có sự tham gia ý kiến của thị trưởng và
hội đồng thành phố, và người đứng đầu cơ quan quản lý hành chính của thành phố
chỉ có thể do chính quyền bãi nhiệm. Nếu nhân vật này được bổ nhiệm trong số
các quan chức hành chính cao cấp, việc bổ nhiệm họ vào chính quyền thành phố được
coi như tương đương về mặt cấp bậc với việc bổ nhiệm các quan chức hành chính
không cần có yêu cầu đặc biệt về kỹ năng làm việc. Một số nước như Ấn Độ
bắt đầu quy định ngạch công chức chuyên giữ chức vụ quản lý các thành phố tự
quản và các nhà quản lý cao cấp khác cho các hội đồng thành phố nhỏ, nhưng
không phải cho các thành phố lớn hơn. Việc chính quyền trung ương hoặc chính
quyền bang bổ nhiệm người quản lý hành chính cho các chính quyền thành phố lớn
tạo ra sự chia rẽ trong nội bộ thành phố và giảm thiểu sự kiểm soát chính trị
của địa phương. Thực tiễn này có nguồn gốc sâu xa từ sự thiếu tin cậy của chính
quyền thực dân đối với các cơ chế tự quản của người bản xứ, và mong muốn có một
đại diện của chính quyền thực dân ở địa phương để tránh việc lạm quyền hay chi
tiêu lãng phí. Do vậy, hầu hết các thị trưởng ở các nước châu Á coi thực tế này
là việc thiếu tôn trọng nguyên tắc dân chủ ở địa phương và nguyên tắc trao
quyền cho các đơn vị thành phố. Nếu bảo đảm được sự minh bạch và tin cậy
thì mô hình địa phưong tự bổ nhiệm người quản lý cao nhất của thành phố sẽ có
nhiều ưu thế nhờ phạm vi lựa chọn những chuyên gia chuyên nghiệp và có kinh
nghiệm giải quyết những vấn đề rất khác nhau của chính quyền thành phố.
Tuy nhiên, dù các chính sách và quy định cho từng
loại mô hình có khác nhau thế nào, thì người quản lý được bổ nhiệm đứng đầu
thành phố cũng cần phải có quyền lực và địa vị pháp lý để thực thi quyền kiểm
soát hoạt động quản lý, đặc biệt là đối với những người đứng đầu các đơn vị
thuộc thành phố; phải có thoả thuận của những lãnh tụ chính trị cam kết không
can thiệp vào việc quản lý thành phố; và phải có nhiệm kỳ tương đối dài. Một số
nghiên cứu gần đây cho thấy nhiều ví dụ về cung cách lãnh đạo sáng tạo của
những người quản lý thành phố đã thành công trong việc thiết lập các quan hệ
gần gũi với cả các nhà lãnh đạo chính trị và các nhóm công dân.
Đối với các chức danh khác ở địa phương, hệ
thống nhân sự trong chính quyền thành phố tại các nước đang phát triển có ba
loại hình chính như sau:
● Hệ thống riêng biệt, có nghĩa là mỗi cơ quan hay
chính quyền thành phố tự quản tự bổ nhiệm và kiểm soát các nhân viên dưới quyền
mình (đôi khi có sự trợ giúp của các uỷ ban quản lý công chức trung ương);
● Hệ thống thống nhất, tức là các chức danh quản
lý quan trọng ở địa phương được lấy từ bộ máy trung ương; và
● Hệ thống hỗn hợp, trong đó nhân sự của các cơ
quan chính quyền trung ương và địa phương được coi là nhân sự chung và có sự điều
động tự do giữa các cấp chính quyền và các địa phương căn cứ vào chính sách điều
động của trung uơng.
Các tổ chức cấp dưới thành phố tự quản.
Việc thành lập các tổ chức cấp dưới thành phố tự
quản ở một số nước phát triển và đang phát triển là nhằm đáp ứng đòi hỏi của
việc cung cấp các dịch vụ tốt hơn cho cộng đồng và có ảnh hưởng quan trọng tới
sự hợp tác giữa các tổ chức trong một xã hội dân sự. Đối với hầu hết cư dân đô
thị, chất lượng cuộc sống được xác định bởi những điều đang xảy ra ngay xung
quanh cộng đồng dân cư của họ. Các tổ chức cấp dưới thành phố tự quản đóng
góp vào việc thực hiện bốn chức năng chính: điều phối các dịch vụ đô thị, đảm
bảo sự tham gia của cộng đồng vào việc lựa chọn và cung cấp các dịch vụ, đại
diện cho các cộng đồng trong các cơ quan của thành phố và huy động các nguồn
lực và kỹ năng từ cộng đồng.
Ví dụ điển hình của các tổ chức cấp dưới thành phố
tự quản là các hội đồng của cộng đồng được thành lập ở Hà Lan, các barangay
(phường, xã) ở Philippin và các uỷ ban phường được quy định trong các văn bản
pháp luật mới của Ấn Độ. Tại các nước như Braxin và Ấn Độ, các cộng đồng được tư
vấn trong việc xác định ưu tiên chi ngân sách và các chương trình mới, được
tham gia vào quá trình xây dựng kế hoạch phát triển. Loại hình tổ chức khác
cũng có tầm quan trọng tương đương là phong trào hiến chương công dân (hay còn
gọi là hiến chương dịch vụ) tại một số nước, và việc đăng công khai các chỉ số đánh
giá kết quả hoạt động của chính quyền thành phố và của các tổ chức cung cấp
dịch vụ khác. Sự tham gia có hiệu quả của các công dân vào quá trình quản lý đòi
hỏi phải có một hệ thống pháp luật quy định bắt buộc công khai các quyết định
về phân bổ nguồn lực và ngân sách để người dân có thể tham khảo một cách đầy đủ,
kịp thời và thuận tiện; phải có các kênh chính thức để dân chúng tham gia quản
lý và thực hiện giám sát.
Vào những năm 1960 - 1970, chính quyền trung ương
và cấp tỉnh ngày càng tham gia nhiều hơn vào việc cung cấp các dịch vụ đô thị bằng
phương thức trực tiếp hoặc thông qua các cơ quan trực thuộc. Động thái này được
thực hiện một phần do năng lực yếu kém của các chính quyền thành phố trong việc
xử lý các khoản đầu tư lớn. Một xu hướng quan trọng nữa là sự thất bại trong
việc điều chỉnh địa giới thành phố cho phù hợp với sự lớn mạnh của đô thị. Điều
này làm nảy sinh vấn đề định cư ở khu vực ngoại vi thành phố và sự phát triển
khó kiểm soát của các khu vực phụ cận các thành phố lớn ở các nước đang phát
triển. Hậu quả là chính quyền đô thị trên toàn thế giới đều có chung một đặc trưng
là bị manh mún ở các mức độ khác nhau:
● Manh mún về lãnh thổ địa lý: lãnh thổ của đô thị và các khu vực phụ
cận chịu sự quản lý của nhiều đơn vị (ví dụ, thành phố Calcutta có 107 đơn vị
chính quyền địa phương, hoặc khu vực thủ đô Manila có hàng tá các thành phố vệ
tinh tạo thành một tập hợp đô thị hỗn độn thiếu quy hoạch);
● Manh mún về chức năng: trách nhiệm đối với chính quyền thành phố được
trao phân tán cho nhiều cơ quan, bao gồm các bộ, các công ty công và chính
quyền thành phố. Điều này đặc biệt gây nhiều khó khăn cho việc thực hiện các
chức năng có tính liên ngành như cấp và thoát nước, thu gom và xử lý chất thải,
quản lý đường xá và giao thông, quản lý môi trường...
Tại Đông Âu, việc thành lập các thành phố tự quản
có quy mô rất nhỏ là kết quả của việc chuyển giao quyền tự quản cho các cư dân đô
thị. Các nước thuộc khu vực này có khoảng từ 3.000 đến 6.200 chính quyền thành
phố tự quản, với số dân trung bình ở mỗi thành phố từ 1.800 tới 7.600 người.
Phần lớn các thành phố này là quá nhỏ nên không cần thuê các công chức chuyên
nghiệp hay cung cấp các dịch vụ cơ bản một cách độc lập. Chi phí tài chính cho
sự manh mún trong quản lý như đã đề cập ở trên là quá lớn. Do các đơn vị của
chính quyền địa phương cấp trung gian chưa xuất hiện, năng lực quản lý chỉ có
thể được tăng cường thông qua sự hợp tác giữa các chính quyền thành phố, tuy
nhiên, trên thực tế, điều này không phải bao giờ cũng dễ thực hiện.
Các Thành phố quy mô lớn và các khu vực
trung tâm.
Các thành phố trung tâm và các thủ đô đã là đối tượng
thử nghiệm khác nhau của nhiều mô hình quản lý, từ việc thiết lập cơ cấu chính
quyền riêng biệt cho tới việc thiết lập thiết chế tự trị khu vực giám sát các
hội đồng địa phương. Sự lớn mạnh của các thành phố có quy mô lớn - tức là các
khu vực dân cư có số dân lên tới trên 10 triệu người - là một đặc trưng nổi bật
của giai đoạn đô thị hoá cuối thế kỷ XX. Dự báo tới năm 2025, châu Á sẽ có
khoảng 20 thành phố quy mô lớn với tổng số dân khoảng 400 triệu người. Các thành
phố quy mô lớn là kết quả của sự gia tăng dân số tự nhiên và dòng di cư, và đang
tiếp tục mở rộng ra thành các khu vực đô thị mở rộng (Extended Metropolitan
Region - EMR ) bao gồm vùng lãnh
thổ có bán kính rộng tới 50-100 km tính từ trung tâm thành phố.
Các thành phố quy mô lớn bao gồm khu vực nhà cao
tầng ở trung tâm thành phố, khu vực vành đai và một EMR .
Một số EMR , như JABOTABEK (ở thủ đô
Jakarta), khu đô thị Bangkok và khu vực thủ đô Manila có quy chế hành chính
chính thức riêng. Các khu vực thành phố quy mô lớn có tỷ trọng dân số chiếm tỷ
lệ đáng kể trong tổng số dân đô thị của các quốc gia - chẳng hạn Jakarta chiếm
20%; Bangkok - 50%, Seoul, Dhaka và thủ đô Manila là 33%. Những thành phố có
quy mô lớn kể trên và một số thành phố tương tự khác đã đạt tới giới hạn cơ học
của sự phát triển, cần phải có định hướng chiến lược tổng hợp để quy hoạch tốt
hơn, hướng sự phát triển trong tương lai tới các khu vực kém phát triển hơn với
chi phí về sinh thái thấp hơn, và để thực hiện công tác quản trị nhà nước tốt hơn
và có trách nhiệm hơn. Nếu không, sẽ xảy ra thảm họa cho con người và hệ sinh
thái.
Các khu vực trung tâm và các thành phố có quy mô
lớn có mức phát triển kinh tế lớn hơn nhiều so với các thành phố khác trong
vùng và đóng góp của các thành phố này vào GDP
là rất đáng kể (Bangkok đóng góp 36% vào tổng sản phẩm quốc dân, Manila - 24%,
Tokyo - 36%). Ngoài ra, các thành phố này ngày càng tham gia tích cực hơn vào
mạng lưới toàn cầu về trao đổi kiến thức, văn hoá và thương mại, công nghiệp. Đáng
tiếc là bên cạnh những mặt tích cực nêu trên cũng song song tồn tại những vấn đề
nghiêm trọng và bức xúc như bần cùng hoá một bộ phận dân cư đô thị, bệnh dịch,
sự giảm sút các dịch vụ cơ bản, tình trạng nhà ổ chuột hoặc tản mạn không có
quy hoạch, thiếu hụt phương tiện giao thông, ô nhiễm môi trường, tội phạm và
bạo lực.
Các thành phố quy mô lớn rất cần được quản lý tốt.
Số lượng dân cư lớn và tầm quan trọng của các thành phố này đối với kinh tế
quốc gia là những lý do quan trọng buộc phải có những biện pháp can thiệp để
khắc phục tình trạng quản lý yếu kém. Những yếu kém này bao gồm sự thiếu rõ
ràng trong chính sách phát triển và phối hợp, tình trạng vi phạm các quy định
về sử dụng đất đai, thiếu tính đại diện và khả năng đáp ứng trong bộ máy quản
lý và thiếu quan tâm tới các nhóm cư dân yếu thế.
Do các khu vực trung tâm bao gồm cả một vùng lãnh
thổ đô thị hoá rộng lớn bao quanh trung tâm thành phố, số lượng chính quyền địa
phương, kể cả đô thị và nông thôn cũng đều nằm trong phạm vi của các thành phố
này (chẳng hạn, thành phố Chicago ở bang Illinois, Hoa Kỳ, có tới 1.250 chính
quyền địa phương và cơ quan thẩm quyền trực thuộc). Do vậy, việc quản lý các
thành phố này được hiểu là bao gồm thẩm quyền và trách nhiệm của nhiều tổ chức.
Khu vực thủ đô Delhi ở Ấn Độ bao gồm các thành phố và các quận ở ba bang liền
kề ngoài chính bang Delhi, và được điều hành bằng một đạo luật đặc biệt. Các
thành phố Bắc Kinh, Thượng Hải, Thiên Tân và Jakarta được hưởng quy chế cấp
tỉnh; hệ thống hai cấp chính quyền (chính quyền thành phố lớn và chính quyền
thành phố vệ tinh) được áp dụng tại Manila và Tokyo; cơ chế kết hợp chính quyền
thành phố lớn và chính quyền địa phương được áp dụng tại Karachi, Mumbai và New
Delhi; còn ở khu vực Calcutta lại có các thoả thuận liên thành phố tự quản.
Như vậy, rõ ràng là mô hình một đơn vị
quản lý thành phố truyền thống đã bộc lộ những thiếu sót đáng kể khi áp dụng
cho các thành phố trung tâm, mặc dù có rất nhiều trường hợp chỉ có một cơ quan thẩm quyền hay chính
quyền quản lý cả thành phố (như trường hợp của Toronto gần đây). Các khu
vực trung tâm thường có nhiều thành phố tự quản nhỏ hơn với các quy mô khác
nhau. Sự phát triển của các đô thị không thể bị giới hạn trong phạm vi
lãnh thổ định trước, cũng như không thể buộc người dân chỉ sinh sống ở một địa điểm
cụ thể nào đó trong khu vực trung tâm. Hậu quả là trách nhiệm cung cấp
dịch vụ bị phân mảng, không chỉ giữa các thành phố tự quản, mà còn cả giữa các
cơ quan chức năng của chính quyền trung ương và chính quyền bang với các tổ
chức cung cấp dịch vụ tư nhân.
Các định hướng cải cách.
Yêu cầu đầu tiên để nâng cao trách nhiệm là sự
phân công trách nhiệm rõ ràng. Do đó, quyền lực của mỗi cấp chính quyền đô thị,
nếu còn chưa rõ ràng, thì cần phải được quy định rõ bằng văn bản luật. Tuy
nhiên, không nên pháp điển hoá các tập quán hành chính hay các mô hình hành vi
không chính thức khác, vì tập quán, khi đã được pháp điển hoá, sẽ mất đi khả năng
tự nhiên của nó là thay đổi cho phù hợp với hoàn cảnh.
Năng lực yếu kém của chính quyền đô thị trong việc
thực thi một số chức năng cần phải được coi là chỉ báo về nhu cầu nâng cao năng
lực, chứ không phải là lý do để tạm hoãn các chế tài pháp luật đối với trách
nhiệm mà chính quyền buộc phải thực hiện. Chính quyền trung ương và cấp trung
gian có thể củng cố cả quyền lực và năng lực của chính quyền địa phương bằng
cách:
● Tin cậy các cơ quan chính quyền dân cử địa phương
ở cả thành thị và nông thôn, trao quyền rõ ràng và các nguồn lực thích hợp;
● Tránh bổ nhiệm người lãnh đạo đô thị từ trung ương
và tránh can thiệp vào công việc đô thị, trừ khi có sự vi phạm trong công tác
quản lý đô thị hay công tác quản lý đang gặp nguy cơ lớn;
● Tăng cường các cơ chế trách nhiệm và khả năng đáp
ứng của chính quyền đô thị đối với người dân và cho phép người dân tham gia
quản lý ở mức độ phù hợp;
● Cho phép chính quyền đô thị bổ nhiệm những người
có chuyên môn và cung cấp cho chính quyền đô thị hỗ trợ về kỹ thuật và quản lý để
có thể vận hành hiệu quả; và
● Thực hiện kiểm toán có hiệu quả đối với các hoạt
động của chính quyền đô thị và bảo đảm các kênh giải quyết khiếu nại tố cáo của
công dân.
Tính đến tầm quan trọng ngày càng tăng của các
trung tâm đô thị và các thành phố quy mô lớn, và đặc biệt là một bộ phận đông đảo
những người nghèo và nhóm thiểu số sống ở các vùng lân cận với các thành phố
lớn ở các nước đang phát triển, chính quyền trung ương có trách nhiệm đặc biệt
trong việc:
● Giúp đề ra các giải pháp liên kết trong toàn khu
vực về các vấn đề sử dụng đất đai, giao thông và môi trường, cũng như cung cấp
các dịch vụ tối thiểu cho các nhóm người nghèo chủ yếu là chỗ ở, nước sạch và
xử lý chất thải;
● Bảo đảm việc quản lý các thành phố quy mô lớn đáp
ứng các yêu cầu cơ bản về quản lý nhà nước có hiệu quả nói chung, đặc biệt là
việc tham gia của công chúng vào hoạt động quản lý;
● Ngăn chặn tình trạng các nhóm lợi ích đặc thù
của cá nhân các thành phố tự quản hay các nhóm đặc quyền khai thác việc mở rộng
không có kế hoạch các thành phố quy mô lớn chỉ vì lợi ích của họ; và
● Giúp giải quyết các vấn đề di dân trong nội
vùng, cùng với việc áp dụng các biện pháp để hỗ trợ phục hồi các khu vực bị bần
cùng hoá trong thành phố.
Dự đoán và phòng ngừa các vấn đề có thể xảy ra ở
các thành phố quy mô lớn (như đã thực hiện ở Seoul) thì dễ dàng hơn nhiều so
với việc xử lý vấn đề sau khi vấn đề đã trở nên nghiêm trọng (như ở Jakarta và
Manila). Dù sao, việc hoàn thiện công tác quản lý các thành phố quy mô lớn và
các biện pháp kiên quyết của mọi cấp chính quyền cũng là điều quan trọng hàng đầu
để tránh tình trạng các vấn đề trở nên tồi tệ hơn, và là điều kiện cần để dẫn
tới thành công nếu chúng được phối hợp triển khai một cách bền vững.
Những suy nghĩ sơ khởi về
nguyên tắc tự quản đô thị.
Tính tự quản của đô thị thể
hiện trên các lĩnh vực sau:
-
Quy
hoạch, kế hoạch và đầu tư
-
Nhà đất
và hạ tầng kỹ thuật đô thị
-
Lĩnh
vực ngân sách, tài sản công
-
Tổ
chức bộ máy và quản lý cán bộ công chức
-
Thẩm
quyền xử phạt hành chính.
Do nước ta là một quốc gia đơn nhất, những lĩnh
vực trên do thẩm quyền Hội đồng nhân dân Thành phố quyết định trên cơ sở các định
chuẩn quốc gia.
Chú ý trao cho chính quyền đô thị tư cách
"pháp nhân công pháp". Tư cách "pháp nhân công pháp" là cơ
sở pháp lý bảo đảm quyền tự quản, có tính độc lập tương đối, có tính tự chủ và
tự chịu trách nhiệm. Thực trạng hiện nay chính quyền đô thị như Thành phố Hồ
Chí Minh, dù là cực lớn, nhưng vẫn là "pháp nhân công pháp chưa đầy đủ".
Thí dụ như chưa có công sản riêng, chưa có quyền định đoạt công sản. Thứ đến,
chính quyền cần phải tự chủ về mặt nhân sự, tổ chức bộ máy và Tự chủ trong cơ
chế phối hợp vùng, phối hợp liên đô thị để giải quyết những vấn đề kinh tế xã
hội ở tầm mức khu vực và vùng lãnh thổ.
*
* *
Tự quản đô thị là một định
chế chưa có tiền lệ trong hệ thống điều hành chính quyền của nhà nước ta. Tuy
nhiên nó cũng có những nền móng ban đầu về chủ trương phân cấp mạnh về thẩm
quyền của chính phủ cho các thành phố, đặc biệt là các thành phố lớn có vị trí
quan trọng trong sự phát triển của đất nước hay một vùng một khu vực. Xu thế tự
quản đô thị là một xu thế phù hợp với quá trình phát triển, nó tạo ra sự tự chủ
năng động của đô thị trong việc bảo đảm cung cấp dịch vụ công cho cộng đồng dân
cư đô thị một cách tốt nhất, đồng thời phát huy hết tiềm năng của đô thị đóng
góp chung cho sự phát triển của đất nước.
Tài liệu tham khảo:
S.Chiavo-Campo
và P.S.A.Sundaram.
Cải
thiện hành chính công trong một thế giới cạnh tranh.
Ngân
hàng phát triển châu Á ADB.
Diệp Văn Sơn
No comments:
Post a Comment